El problema del federalismo en Argentina es de descripción compleja, en primer lugar porque cuenta con graves signos de deficiencia, lo cual lleva a suponer que no estaríamos ante un régimen realmente federal, pero por otro lado, hay una aceptación generalizada que aquella idea de descentralización gubernamental es el camino correcto. Incluso en el día a día de las gestiones de gobierno, cuanto más alejado esté un gobierno subnacional (provincias o municipios) del nivel más alto (el nacional), más se despliegan las características federales de autonomía y criterio independiente en la toma de decisiones respecto del rumbo político, electoral y hasta presupuestario. Sin embargo, cabe también destacar que en el caso inverso, es decir, si el gobierno subnacional se encuentra cerca del gobierno nacional en presupuesto –léase también “dependiente” del mismo- se despliegan todas aquellas situaciones de vicios y ruinas de las que tanto se habla en el periodismo cuando se critica el deterioro institucional –o bien, el atraso- en determinadas provincias cuyos controles institucionales fallan, y cuando no también, están ausentes.
Entonces podemos decir de igual manera que el federalismo es y no es en Argentina, como una gran paradoja difícil de explicar para muchas personas quizá provenientes de países donde el federalismo tiene una dinámica más virtuosa. Cabe entonces hacerse la primera pregunta; ¿a qué se debe esta situación de paradoja? ¿Se puede decir entonces que Argentina conforma un régimen federal, o no? ¿Cuál es el factor determinante para que en unas provincias se produzcan regímenes híbridos subnacionales y en otras podamos hablar de democracias consolidadas? (Gervasoni, 2011). ¿Las provincias sobrerrepresentadas son las más castigadas como atribuyen varios autores? (Gibson y Calvo, 2001).
Argentina es en esencia federal, aunque el combustible de sus instituciones (presupuesto) diga lo contrario. La lógica de las instituciones queda vaciada de contenido por los desmanejos tributarios y de presupuesto, pero...¿qué quiere decir todo esto? Para explicarlo en términos simples, en el mejor de los casos una provincia recibe como transferencia discrecional (arreglado por debajo de la mesa) 2/3 de todo su presupuesto, lo que significa que en el mejor de los casos 1/3 de su presupuesto representan fondos propios de la provincia. Llegamos a casos fuera de la media, donde un gobernador puede contar con tan sólo 10% o 6% como fuente propia de financiamiento del gasto, recibiendo del tesoro nacional la inmensa mayoría del dinero a gastar, generándose una lógica dual en las transferencias federales (Bonvecchi y Lodola, 2013).
El Estado argentino recauda directamente de las provincias, y luego el dinero vuelve a los gobernadores por medio de transferencias, las automáticas que son las que figuran en el presupuesto y se blanquea para qué sirve ese dinero (representan una mínima parte), y las discrecionales (la mayor parte de los fondos), que no acusan recibo y se pueden usar para lo que el gobernador desee sin rendir cuentas a ninguna institución de contralor. ¿Traducción? Nación recauda y provincias gastan. Lo cual en apariencia contestaría la pregunta fundamental de si somos o no un país federal, en términos de aplicación efectiva, no lo somos, puesto que en la práctica, hay provincias solventes que terminan financiando a las insolventes, porque el tesoro nacional es tesoro gracias a lo que les saca a las provincias previamente antes de transferir y repartir.
Este tipo de desmanejos discrecionales del presupuesto es lo que muchas veces da lugar no sólo a inequidad y a un trato desigual a cada provincia, sino que incluso implica un deterioro a nivel del Estado de derecho al interior de una provincia que es dependiente del presupuesto de las más desarrolladas, lo cual genera esos fenómenos de gobernadores enquistados en el poder llamados “feudos”, donde vemos características de competencia democrática formal y reglas de supuesta igualdad ante la ley para todos los partidos y coaliciones, pero en términos prácticos se trata de casos de autoritarismos competitivos los cuales no garantizan un piso de igualdad efectiva de competencia y de posibilidad de alternancia real, a lo cual en casos más graves se llega al amedrentamiento de la oposición y los medios independientes al gobierno, sin ir a métodos “ilegales” (Levitsky, 2004).
Todo esto funciona analizando a las provincias como sistemas políticos autónomos, porque más allá de que los países sean un sistema político en sí, un país federal básicamente integra varios sistemas subnacionales (provincias) en un gran sistema, generando estas paradojas donde una elección nacional discurre sin mayores complicaciones, y con garantía de elecciones limpias que den chances a los opositores políticos, mientras en niveles provinciales ocurren estos fenómenos de “cancha inclinada” en favor de los oficialismos donde percibimos tipos disminuidos de autoritarismos o bien, como se lo ha llamado, regímenes subnacionales híbridos que no llegan a ser democracias con todas sus características (Gervasoni, 2011).
A su vez, la esencia federal queda en el manejo práctico de la política más allá de partidos o coaliciones formales y nacionales. Existe desdoblamiento entre el manejo/gestión del día a día territorial y la voluntad nacional que se traduce en cortocircuito entre niveles verticales, lo cual se agrava por la lógica dual de las transferencias gubernamentales (Bonvecchi y Lodola, 2013). Fenómenos de corte de boletas en elecciones donde al oficialismo no le va bien en su gestión, han caracterizado las últimas elecciones presidenciales, tomando ejemplos como el final del mandato de Cristina Fernández de Kirchner en el 2015, donde se vio este fenómeno en el que varios de los que votaron a su candidato, Daniel Scioli, cortaron boletas a nivel de la Provincia de Buenos Aires para votar a María Eugenia Vidal como gobernadora, todo esto alentado por un conjunto de intendentes que percibían irreversible la tendencia al cambio político.
De la misma manera que ocurriría en la última elección 2023 pero en sentido inverso, donde varios se plegaron a la continuidad del gobernador Axel Kicillof, pero en la presidencia llamaron a votar a Javier Milei reconociendo una tendencia irreversible de cambio en la población a nivel nacional, buscando los intendentes y hasta algunos gobernadores, no generar antipatías en lugares donde se sabía que Milei ganaba por paliza. Esta autonomía de gobernadores e intendentes se expresa entonces por estos dos factores: no generar una imagen negativa ante el electorado que expresa una voluntad mayoritaria hacia otra fuerza, o bien, la necesidad de aceptar los vientos de cambio en favor de no perder posibilidades de financiamiento.
A propósito del imperfecto diseño federal fiscal de nuestro país, queda por analizarlo desde el supuesto más que difundido entre cierta opinión pública que dice que Milei es un Carlos Menem 2.0. Precisamente nos interesa destacar el aspecto de la política de federalismo fiscal que orienta el nuevo gobierno para poner blanco sobre negro, ya que más allá de algunas similitudes en el intento de política económica e incluso de la propia reivindicación del presidente sobre la figura del ex-mandatario de los 90, la herencia de la Reforma Constitucional del 94 está más vigente que nunca, sobre todo en todo lo que salió mal, y que a pesar de las similitudes, aquello representa uno de los principales obstáculos del nuevo gobierno. Para decirlo en criollo, la herencia más importante de los 90 sería para Javier Milei algo a cambiar.
Lo que varios autores habían estudiado como fenómeno de reformas políticas durante la década del 90 era la masiva carga del ajuste del Estado a las provincias más desarrolladas, pero que estaban menos representabas relativamente al conjunto del país, dejando en cambio las transferencias discrecionales y el mayor “colchón” de resguardo a aquellas provincias que hoy serían las catalogadas como “feudales”, aquellas que menor desarrollo de población, económico y productivo tienen (Gibson y Calvo, 2001). La lógica del gobierno de La Libertad Avanza pareciera ser completamente distinta, en primer lugar por una de sus primeras 10 medidas, la cual establece la reducción al mínimo de las transferencias discrecionales, lo cual representa en casos extremos una cifra mayor al 90% de sus ingresos, forzándolas a “vivir de lo propio”. Un esfuerzo sin duda gigantesco, en comparación al que podrían hacer provincias que tienen un desarrollo mucho mayor, y hasta algunas con superávit fiscal como el caso de San Luis o la misma Córdoba, donde el Milei obtuvo una victoria electoral por encima del 60%, estas provincias, junto con Santa Fe, Entre Ríos, San Juan y Mendoza, serían las que se estarían plegando a la nueva orientación política desde incluso antes que el gobierno asuma formalmente.
Una vez más prima la lógica de autonomía de la provincia siguiendo su rumbo de resultados políticos y económicos, pero con la diferencia respecto al gobierno de Menem en que esta vez la alianza política es con aquellas provincias que aprendieron a vivir más allá de la coparticipación, aquellas que en los 90 serían castigadas con el peso del ajuste, y que de alguna manera serían hoy las “ganadoras” ante un intento de re-equilibrio federal fiscal de hecho, más allá del diseño institucional. ¿Cómo es posible lograr una dirección distinta del diseño institucional? Precisamente porque el presidente entendió la lógica presupuestaria que va más allá de lo que las reglas digan, tener o no presupuesto puede significar dotar o vaciar de contenido todo un sistema reglamentario, nos toca luego evaluar si aquello se usa para mejorar el sistema fiscal y terminar con la discrecionalidad política y los grises institucionales, o no.
Lucas Cianfagna.-
